21 квітня 2020
Спецпроекти

ДЕРЖАВА У СМАРТФОНІ В УМОВАХ КАРАНТИНУ

 

Вже більше місяця, з моменту прийняття урядом України відповідної Постанови (від 11.03.2020 р. №211, надалі – Постанова №211) для запобігання поширенню гострої респіраторної хвороби COVID-19 на всій території держави діє карантин, а населення, бізнес та влада перебувають в умовах тимчасових обмежень, додаткових обов’язків та особливих режимів роботи.

Враховуючи основний механізм передачі інфекції, що спричиняє хворобу (повітряно-крапельний), переважну частину комплексу профілактичних та протиепідемічних заходів, затверджених через коронавірусну епідемію/пандемію, цілком логічно було спрямовано на мінімізацію безпосереднього контактування громадян під супровід розповсюдженого гасла «#сидивдома». Зокрема, це стосується і вказаних у п.10 Постанови  №211 рекомендацій  органам влади, підприємствам, установам, організаціям забезпечити за можливості на час дії карантину віддалену роботу в режимі реального часу через Інтернет.

У зв’язку зі стрімким погіршенням ситуації рішення уряду неодноразово та суттєво змінювалося, в тому числі 20.03.2020 року було доповнене вказівкою  центральним органам виконавчої влади, місцевим державним адміністраціям та органам місцевого самоврядування забезпечення надання через центри надання адміністративних послуг  (надалі - ЦНАП) у період дії карантину адміністративних послуг за доданим переліком,  а інші адміністративні послуги надавати з урахуванням епідеміологічної обстановки на відповідній території. Слід зауважити, що зазначений перелік містить лише 1,5 % (19 з 1229) від Реєстру адміністративних послуг (редакція від 31.10.2019 року, за даними Мінекономрозвитку), а майже усі позиції додатку стосуються надання таких послуг виключно громадянам, а не суб’єктам господарювання.

Вочевидь, в умовах значного скорочення, аж до призупинення на період карантину господарської діяльності така перевага є виправданою, бо поточні потреби населення (реєстрація актів громадського стану, оформлення паспортів, пільг, субсидій, деяких видів матеріальної допомоги тощо) залишилися актуальними, а неможливість отримати певні послуги позбавляє громадян здатності реалізовувати свої базові права та підтримувати належний рівень життя. 

 Водночас, протягом карантину спливає термін дії ліцензій та дозволів,  значно ускладнено їх подовження та отримання, як і виконання пов’язаних з цим договірних зобов’язань бізнес-суб’єктів. Не зважаючи на  законодавче доповнення 17.03.2020 року переліку форс-мажорних обставин карантином, встановленим Кабінетом Міністрів України, це аж ніяк не гарантує їх засвідчення Торгово-промисловою палатою та  отримання відповідного сертифікату, бо для цього ще необхідно довести  неможливість виконання зобов’язань, передбачених умовами конкретного договору (контракту, угоди тощо), обов’язків згідно із законодавчими та іншими нормативними актами. І якщо у випадку припинення на період карантину надання окремих адміністративних послуг (особливо, їх надання через ЦНАПи) такий причинно-наслідковий зв’язок може бути доведений, то у випадках їх обмеження та/або особливих умов надання питання отримання сертифікату залишається відкритим, бо ускладнення не є неможливістю. 

Здавалося б, а при чому тут карантинні обмеження: оформлюєте собі дистанційно необхідні пакети документів та надсилаєте їх електронні копії до ЦНАПів чи, у разі відсутності таких на відповідній території, - відразу до суб’єктів надання адміністративних послуг? Тим більше, на тлі обіцянок «Держави у смартфоні» та фактичних нововведень законодавства щодо впровадження цифрових паспортів, студентських (учнівських) квитків та водійських посвідчень особи у мобільному застосунку «ДіЯ». Втім, сучасні реалії технічної та інституційної неготовності органів влади до надання електронних адміністративних послуг у значній більшості випадків не дають такої можливості, а напроти - викликають масу незручностей.

Так, згідно з ст.4 профільного Закону України, в основу державної політики у сфері надання адміністративних послуг покладені, серед іншого, принципи юридичної визначеності, оперативності та своєчасності, раціональної мінімізації кількості документів та процедурних дій, доступності та зручності.

 Відповідно до ст.9 того ж закону адміністративні послуги в електронній формі надаються через Єдиний державний портал адміністративних послуг, у тому числі через інтегровані з ним у затвердженому порядку (спільний Наказ Мінекономрозвитку та Мінрегіону  від  08.09.2016  р. № 1501/248) інформаційні системи державних органів та органів місцевого самоврядування. При цьому суб’єкти надання адміністративної послуги зобов’язані вживати заходів щодо запровадження надання адміністративних послуг в електронній формі. Виходячи з тієї ж статті закону та п.29 Примірного регламенту (Постанова КМУ від 01.08.2013 р. №588), у разі неможливості отримання такої послуги в електронній формі відповідна письмова заява та вхідний пакет документів до неї може бути подана безпосередньо суб’єкту надання адміністративної послуги  (або, за  наявності, через місцевий ЦНАП, його територіальні підрозділи чи віддалені робочі місця адміністраторів) суб’єктом звернення особисто або через свого представника, надіслана поштою (рекомендованим листом з описом вкладення).

Звісно, за умови повноцінного функціонування Єдиного державного порталу адміністративних послуг та інтегрованих з ним інформаційних систем державних органів та органів місцевого самоврядування особливий режим роботи суб’єктів надання та ЦНАПів (наприклад, такий – з обмеженням роботи з відвідувачами у власних приміщеннях та надсиланням заяви з доданими документами виключно засобами поштового зв’язку) не викликав би необхідності роздрукування значного обсягу папірців, їх фізичну доставку до поштового відділення та оформлення відповідного відправлення. Вочевидь, в умовах обмеженого пересування (введення спеціальних перепусток), перебування у громадських місцях («масочний» режим), використання людських та матеріально-технічних ресурсів це потребує зайвого та потенційно небезпечного контактування громадян-працівників, додаткових часових та фінансових витрат. І це – ще коли надання необов’язкових адміністративних послуг взагалі тимчасово не припинено.

На превеликий жаль, Єдиний державний портал адміністративних послуг, який призначений для цих цілей та з 2013 (!) року досі існує лише у пілотній версії, не відповідає вимогам сьогодення: портал має застарілі інтерфейс та програмні засоби, що унеможливлює впровадження сучасних сервісів (наприклад користування через смартфон), а інформація до нього вноситься в значній мірі у ручному режимі. Враховуючи загальну кількість адміністративних послуг у відповідному Реєстрі (більше 1 тисячі), наразі портал дає можливість  отримати переважно інформацію про такі послуги, а не самі послуги в режимі «онлайн».

Вірогідно, причиною такого стану є недостатність або навіть відсутність вищезгаданої інтеграції з Єдиним державним порталом адміністративних послуг інформаційних систем державних органів та органів місцевого самоврядування, що не дозволяє реалізовувати положення чинного законодавства належним чином.

Так,  відповідно до ст. 21 Закону України «Про Державний земельний кадастр» заява про внесення відомостей до цього кадастру разом із документацією із землеустрою та документацією з оцінки земель, яка є підставою для внесення відомостей до Державного земельного кадастру, може подаватися за бажанням заявника в паперовій або електронній формі. За визначенням ст.1 того ж закону заява в електронній формі - заява про внесення або отримання відомостей з Державного земельного кадастру про земельну ділянку, яка формується і подається через Єдиний державний портал адміністративних послуг, у тому числі через інтегровану з ним інформаційну систему центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин. В той же час, наразі цей портал не надає такої можливості, а перегляд інформаційних карток одного з територіальних управлінь Держгеокадастру, відповідні послуги якого надаються через місцевий ЦНАП, свідчить про подання заяв та доданих до них документів виключно у паперовому вигляді, що не відповідає аналогічним карткам, затвердженим  наказами Держгеокадастру України. Звісно, у такому випадку про реалізацію законного права громадян на отримання відповідних електронних адміністративних послуг вже не йдеться.

З іншого боку, проте також щодо неналежної організації державою надання адміністративних послуг свідчить приклад отримання дозволів на спеціальне водокористування, що наразі є також неможливим через  Єдиний державний портал адміністративних послуг, проте фактично відбувається на аналогічному відомчому порталі Державного агентства водних ресурсів (e-services.davr.gov.ua).

Втім, абсолютно недоречним буде стверджувати що для вирішення незадовільної ситуації, що склалася з наданням електронних адміністративних послуг та лише загострилася в умовах карантину, органи влади України нічого не роблять.

Окрім низки постанов КМУ про реалізацію експериментальних проектів щодо застосування електронних документів (громадянські паспорти, студентські (учнівські) квитки, водійські посвідчення), прийнятих протягом останніх місяців 2019-2020 років, та про передачу повноважень із забезпечення формування та реалізації державної політики у сфері надання адміністративних послуг від Мінекономрозвитку до новоствореного Мінцифри (зокрема, і щодо формування та ведення відповідного Реєстру)  особливої уваги заслуговує  рішення уряду (від 04.12.2019 № 1137) стосовно питань Єдиного державного веб-порталу електронних послуг та Єдиного державного порталу адміністративних послуг, яким було затверджено Положення останнього.

Згідно цього Положення, з 01.01.2020 року Єдиний державний веб-портал електронних послуг, створений відповідно до п.5  Указу Президента України від 29.07.2019 р. № 558 «Про деякі заходи щодо поліпшення…», серед іншого, з метою доступу фізичних та юридичних осіб до електронних послуг (в тому числі, адміністративних та інших публічних послуг) через комп’ютер та за допомогою мобільного застосунку через смартфон чи планшет, виконує також функції Єдиного державного порталу адміністративних послуг. При цьому, функцію держателя новоствореного порталу, скороченою назвою якого є «Портал Дія», визначено Мінцифри, а технічним адміністратором – державне підприємство «Дія», що належить до сфери управління згаданого міністерства.

Також, для реалізації прийнятого рішення стосовно фактичного суміщення двох єдиних державних порталів (а точніше, поглинання «старого» «новим»),  можливості бюджетного фінансування створення, модернізації та розвитку, адміністрування і забезпечення функціонування «Порталу Дія», а також утворення статутного капіталу державного підприємства «ДІЯ» було внесено зміни (від 11.12.2019 р. № 1068, від 05.02.2020 р. № 123) до Порядку використання коштів, передбачених у державному бюджеті за програмою «Електронне урядування».

Під час презентації однойменного мобільного застосунку «Дія» 06.02.2020 року головою уряду було оголошено про запуск цього інструменту  як старту будівництва «Держави у смартфоні», що передбачає оцифрування протягом найближчих років усіх державних послуг та мінімізацію відвідувань адміністративних установ. При, цьому, у поточному році заплановано перевести в електронний формат 50 основних послуг, за якими найбільше (до 80%) звертаються громадяни. Станом на 20.04.2020 року «Портал Дія» дає можливість 27 адміністративних послуг в електронному форматі, майже усі з яких надаються центральними органами виконавчої влади.

Задекларовані наміри та їх розпочата реалізація не можуть не надихати на оптимізм стосовно зрушення проблем з наданням електронних (адміністративних та інших публічних) послуг, втім низка наявних законодавчих протиріч та недоліків може значно загальмувати, якщо взагалі не нівелювати відповідні перспективні плани. Оскільки супроводжувачем Реєстру адміністративних послуг та держателем новоствореного «Порталу Дія», що виконує також функції Єдиного державного порталу адміністративних послуг, було визначено Мінцифри, законодавче збереження місцем розміщення «старого» порталу програмно-апаратного комплексу Мінекономрозвитку (за яким також досі залишається функція держателя «старого» порталу) створює підґрунтя для можливості певних колізій, особливо – щодо правового статусу результатів отримання адміністративних послуг, зокрема дозвільних документів та ліцензій.

Визначення п.3 Постанови від 04.12.2019 № 1137 стосовно того, що рішення Кабінету Міністрів України, якими затверджені Порядок ведення Єдиного державного порталу адміністративних послуг та Порядок ведення Реєстру адміністративних послуг», застосовуються в частині, що не суперечить цій постанові, є сумнівним правовим аргументом у бік новоствореного державного порталу. І не лише тому, що чинний Закон України «Про адміністративні послуги» (як і будь-які інші) не містить жодних посилань на Єдиний державний веб-портал електронних послуг «Портал Дія» та на повноваження уряду щодо його створення. Ст.17 згаданого закону прямо визначено, що надання адміністративних послуг в електронній формі та доступ суб’єктів звернення до інформації про адміністративні послуги з використанням мережі Інтернет забезпечуються через Єдиний державний портал адміністративних послуг, який є офіційним джерелом інформації про надання адміністративних послуг в Україні.

Напевно, для вирішення і цих правових аспектів 26.12.2019 року у Верховній Раді України за ініціативи групи народних депутатів було зареєстровано законопроект №2679  «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо оптимізації мережі та функціонування центрів надання адміністративних послуг та удосконалення доступу до адміністративних послуг, які надаються в електронній формі». Серед іншого, цей законопроект передбачає удосконалення доступу до електронній адміністративних г шляхом ліквідая повноважень Кабінету Міністрів України з питань функціонування Єдиного державного веб-порталу електронних послуг (зокрема, щодо затвердження Положення останнього).

Також, зазначений проект передбачає позначення усіх ЦНАПів  як «Центрів Дії» для популяризації цих центрів незалежно від їх місцезнаходження, сприяння інтеграції до національного інформаційного простору, що є суспільним брендом у сфері надання адміністративних послуг. Теж саме задекларовано серед основних напрямів впровадження проекту «Цифрова держава» на відповідній веб-сторінці, для чого передбачається оцифрування публічних послуг, оновлення законодавчої бази, впорядкування роботи державних реєстрів, забезпечення технічної можливості й захисту даних.

Слід звернути увагу, що не зважаючи на зауваження Головного науково-експертного управління Апарату Верховної Ради України стосовно доцільності зміни одного державного порталу на інший, 03.03.2020 року законопроект було підтримано  Комітетом з питань організації державної влади, місцевого самоврядування, регіонального розвитку та містобудування у власному висновку рекомендував законопроект до розгляду в першому читанні та прийняття за основу. Згодом,  Постановою від 04.03.2020 року цей  законопроект було включено до порядку денного 3 сесії Верховної Ради України ІХ скликання серед групи питань, які доручається підготувати і доопрацювати для розгляду на сесії, проте досі не розглянуто.

Таким чином, нормативно-правова база не встигає за організаційними та технічними змінами, що вже відбуваються у сфері надання адміністративних послуг. Введення карантину внесло власні, та досить неоднозначні корективи до плану реалізації «Держави у смартфоні». З одного боку, стало очевидним, що повноцінне провадження системи дистанційного надання адміністративних (публічних) послуг не тільки знижує корупційні ризики, створює комфортні умови суспільству, але і сприяє уникненню зайвого контактування та скупчення людей,  підвищенню рівня біологічної безпеки та нормалізації епідемічного стану. З іншого боку, в умовах обмежувальних заходів карантину значно ускладнено роботу законодавців, вкрай необхідну для інституалізації вищезазначених змін. Втім, перспективи є вочевидь масштабнішими за реалії.


Довідково:  згідно з оприлюдненою на відповідному Інтернет-ресурсі інформацією, на проект «ДІЯ» не витрачаютьсядержавні кошти. Портал Дія створено у співпраці Міністерства цифрової трансформації за підтримки проекту USAID/UK aid «Прозорість та підзвітність у державному управлінні та послугах / TAPAS»Програми EGAP, що фінансується Швейцарською агенцією з розвитку та співробітництва та реалізується Фондом Східна Європа та Innovabridge, проєкту USAID “ВзаємоДія!” (SACCI) та проєкту EGOV4UKRAINE.