1 червня 2022
Спецпроекти

Декарбонізація Української економіки: сценарії, ризики, пропозиції

Проведення декарбонізації та синхронізація із ініціативою «Європейський зелений курс» є одним з основних принципів економічної політики України на найближчі десятиріччя, проте одночасно — викликом для її енергетичної безпеки. При цьому, вугільна галузь належить до найбільш проблемних у промисловості України: з одного боку, вона є основним джерелом забезпечення національної економіки власними енергетичними ресурсами, а  іншого — через складні природні умови розробки родовищ та низький технічний рівень є недостатньо конкуренто-спроможною, потребуючи постійного збільшення вагомої державної підтримки. 

Галузеві проблеми суттєво посилюються через глибоку інтеграцію у господарську діяльність вугільних регіонів, монофункціональність шахтарських міст, а також — екологічні наслідки видобування та споживання вугілля.

З середини 1990‑х років керівництво України намагалося регулювати численні питання реструктуризації галузі, проте недалекоглядність, суперечливість та непослідовність підходів до проведення її реформування, формальний характер галузевих програм, неефективне використання обмежених фінансових ресурсів на тлі інших факторів унеможливлювали здійснення повноцінної структурної перебудови вугільної промисловості, належне пом’якшення екологічних та соціально-економічних наслідків закриття шахт, що підтверджувалося численними звітами органів державного аудиту. Зокрема, не було вжито системних, дієвих заходів щодо попередження (прогнозування), розв’язання та подолання еколого-гідрогеологічних проблем територій масового закриття шахт, диверсифікації та реконверсії економіки вугледобувних регіонів, соціальної адаптації звільнених працівників галузі. Спрямовані на це проекти міжнародної технічної та фінансової допомоги мали обмежені результати через недосконале національне регулювання, неналежну організацію з боку органів влади, певну специфіку життєвого укладу шахтарів та населення гірничопромислових районів.

Після 2013 року проблеми, що не вирішувалися та накопичувалися роками, суттєво загострилися та набули загрожуючого характеру. Критичний стан, у якому тривалий час перебувала вітчизняна вугільна галузь,  за часів військового конфлікту на Донбасі опинився на межі катастрофи, що в умовах екологічних наслідків та світового політичного тренду на декарбонізацію вимагає рішучих, проте болючих змін. Перспективними до 2030 року є завдання не про відтворення галузі у минулому форматі, а про радикальну модернізацію з орієнтацією на досягнення беззбитковості та безпечності галузі. 

Органами державної влади України  досягнуто розуміння гострої потреби невідкладного прийняття рішень щодо закриття збиткових шахт у комплексі із здійсненням трансформації  гірничих регіонів, реформуванням галузі та визначенням довгострокової державної політики щодо неї. При цьому, є очевидним, що зволікання з прийняттям та імплементацією рішень щодо відмови від використання вугілля для потреб енергетики, а також заміщення неефективної вугільної генерації сучасними та екологічними потужностями стримує трансформацію вугільних регіонів  та вже становить загрозу національній безпеці. Величезна вартість цих заходів потребує залучення міжнародної фінансової допомоги, а наявність окупованих територій, де відбувається масове та некероване затоплення шахт, обумовлює необхідність залучення міжнародних спостерігачів, застосування дипломатичних каналів і переговорних майданчиків для попередження екологічної  катастрофи та розв’язання пов’язаних з цим проблем.

З метою вирішення наболілих питань та з урахуванням національних зобов’язань щодо попередження глобальних кліматичних змін органами державної влади України розпочато перегляд Енергетичної стратегії (до 2050 року), в рамках спеціально створеного у  Координаційного центру напрацьовані Концепції щодо реформування вугільної галузі та  трансформації вугільних регіонів (до 2030 року), що розглядають кілька можливих варіантів державної політики, а також передбачають комплекс заходів з пом’якшення екологічних та  соціально-економічних наслідків ліквідації вугільних шахт та реконверсії регіонів їх закриття. Водночас, в умовах відсутності належної оцінки та прогнозування екологічного стану вугледобувних регіонів (зокрема, чинної Генеральної схеми планування території України) управлінські рішення, що приймаються стосовно перспективного розвитку відповідних громад, є не достатньо послідовними, зваженими та обґрунтованими.

З урахуванням наявних трендів та напрацювань профільних міністерств, в рамках цього дослідження як варіанти проведення реструктуризації вугільної промисловості в контексті декарбонізації та принципу справедливого переходу розглянуті 3 сценарії:

Інерційний сценарій  - залишення поточної ситуації у галузі та підходів до управління нею, без розв’язання критичних екологічних проблем,  повноцінного застосування механізмів соціального захисту вивільнених працівників та дотримання принципу справедливого переходу для залежних громад вугледобувних регіонів (песимістичний, небажаний, ймовірний);

•Активний сценарій - проведення ефективного реформування галузі, із розв’язанням критичних екологічних проблем, повноцінним застосуванням механізмів соціального захисту вивільнених працівників та дотриманням принципу справедливого переходу для залежних громад вугледобувних регіонів (оптимістичний, бажаний, найменш ймовірний);

•Консервативний  сценарій - проведення ефективного реформування галузі, із розв’язанням критичних екологічних проблем, мінімально-гарантованим застосуванням механізмів соціального захисту вивільнених працівників, проте без дотримання принципу справедливого переходу для залежних громад вугледобувних регіонів (реалістичний, вимушений, найбільш ймовірний).

Тривале та інтенсивне видобування надр у вугільних регіонах, що супроводжувалося масовим закриттям шахт та їх переважним затопленням,  обумовило виникнення комплексу явищ і процесів, негативних в екологічному, техногенному та соціальному аспектах. Особливо кардинальних та переважно незворотних змін зазнало геологічне середовище, яке за період експлуатації гірничодобувних  районів значною мірою перетворилася на головне «депо» більшості техногенних факторів  та джерело подальшого впливу на інші складові довкілля (атмосфера, гідросфера, ґрунти, біорізноманіття, ландшафти, інженерна інфраструктура тощо),  а також - умови їх використання. З урахуванням енергетичного та промислового споживання (як палива та сировини) первинний вплив вуглевидобування суттєво посилився, що завдало негативного впливу на умови життєдіяльності, здоров’я та безпеку населення, в т.ч – поза межами гірничих регіонів. Рівні ризиків, обумовлені поточним впливом вугільної галузі, для переважної більшості компонентів навколишнього середовища оцінюються як високі (для атмосферного повітря, ґрунтів та геологічного середовища - межують з катастрофічними). Таким чином, загальний рівень відповідного наявного ризику для довкілля є високим (неприйнятна категорія) та таким, що потребує загальнодержавного вирішення.

Ліквідація гірничих підприємств зовсім не гарантує припинення їх впливу на компоненти довкілля, а будь-яке неналежно прораховане втручання (особливо – затоплення вугільних шахт) зумовлює додаткове погіршення гідрогеологічної обстановки. За кожним із досліджених сценаріїв реструктуризації вугільної промисловості в контексті декарбонізації та справедливого переходу очікуються суттєві зміни (насамперед, на Сході України).  

Інерційний сценарій, за яким наявні негативні тенденції у галузі та життєдіяльності вугледобувних регіонів будуть зберігатись та посилюватись (стан майже усіх компонентів довкілля – погіршиться), неминуче призведе до катастрофічних наслідків, в т.ч. загально-державного значення. Поточне пом’якшення таких наслідків не є достатнім, а подальше - не буде ефективним чи можливим. Як результат, сформуються зони критичного стану інженерної інфраструктури, що фактично перетворить вугледобувні регіони Сходу України на екологічно фрагментовану територію з переважанням ділянок, небезпечних або навіть не придатних для життєдіяльності. Відповідно, загальний рівень ризику за даним сценарієм є екстремальним в обох випадках (з/без заходів щодо попередження/пом’якшення наслідків, неприйнятна категорія).

Інші досліджені сценарії передбачають обов’язковість проведення комплексної оцінки та прогнозування екологічного стану гірничопромислових районів для визначення перспективних та пріоритетних  територій.  З урахуванням рівнів забруднення та ступеню гідрогеологічних змін за результатами такого оцінювання вірогідно виникнуть підстави для встановлення режиму жорстких обмежень на використання окремих локацій чи їх визнання територіями, не придатними для ведення господарства чи проживання (з наданням правового статусу зон надзвичайної екологічної ситуації). 

Активний сценарій, за яким негативні тенденції у галузі та життєдіяльності вугледобувних регіонів будуть переважно змінені на краще, а відповідні екологічні та соціально-економічні наслідки - попереджені чи пом’якшені, призведе до поліпшення  чи стабілізації стану більшості природних, техногенних та соціальних компонентів довкілля. Втім, через непоправне ушкодження ґрунтів, геологічного середовища та підземних вод загальний рівень ризику залишиться високим (неприйнятна категорія), що за умови застосування комплексу програмних заходів із попередження/пом’якшення наслідків може бути знижений до значного (допустима категорія).  

Консервативний сценарій, за яким наявні негативні тенденції у галузі будуть переважно змінені на краще, а відповідні екологічні наслідки - попереджені чи пом’якшені, призведе до поліпшення  стану більшості природних компонентів на тлі стабілізації окремих техногенних та створить підґрунтя для подальшого, принаймні часткового відновлення територій з поверненням до використання у господарській діяльності. Водночас, через фактичну відсутність справедливого переходу для вугледобувних регіонів суттєво погіршиться рівень громадського комфорту, яке обумовить посилення міграційних потоків та поглиблення демографічної кризи. Саме тому загальний рівень ризику є екстремальним (неприйнятна категорія), що за умови застосування комплексу програмних заходів із попередження/пом’якшення наслідків може бути знижений до високого. Неприйнятність рівнів ризику в обох випадках вимагатиме необхідність додаткового вжиття надзвичайних заходів для досягнення меж допустимого.

Системними вадами нормативно-правового регулювання питань, пов’язаних з функціонуванням вугільної промисловості, є нескоординованість відповідних напрямів державної політики та їх неналежна реалізація. Через це численні документи планувального, регламентного та іншого характеру, спрямовані на запобігання/пом’якшення/усунення наслідків експлуатації та ліквідації об’єктів галузі, створення безпечних та комфортних умов життєдіяльності місцевого населення, переважно не досягають очікуваних результатів або залишаються деклараціями без виконання. 

В контексті декарбонізації та справедливого переходу особливо тривожними є: неефективність державної системи моніторингу довкілля, відсутність дієвої системи управління ризиками (у сферах громадського здоров’я, екологічної безпеки, цивільного захисту тощо), комплексного прогнозу гідроекологічної ситуації у вугледобувних регіонах, чіткого та узгодженого бачення щодо їх трансформації, реформування енергетичного сектору, пріоритетів використання та просторового розвитку території України. Через неналежну організацію та незбалансоване проведення наближення правового поля України до законодавства ЄС ці проблеми суттєво загострилися.

З метою зменшення ризиків для довкілля, обумовлених впливом вугільної промисловості (наявним та у перспективі за вірогідними сценаріями реструктуризації) необхідним є вжиття системних заходів регуляторного, планувального та надзвичайного характеру на усіх рівнях владних повноважень, із скоординованим залученням міжнародної технічної допомоги та використанням переговорних майданчиків. При цьому, не зважаючи на необхідність ревізії, впорядкування та вдосконалення положень законодавства України, значна частина цих заходів орієнтована в межах чинного правового поля, а їх вжиття переважно покладається на державу.

РЕКОМЕНДАЦІЇ 

щодо вдосконалення нормативно-правової бази для зменшення основних ризиків, пов’язаних з реструктуризацією вугільної промисловості на Сході України (в контексті декарбонізації та справедливого переходу) містяться у Звіті

 

 Analytical Report on Decarbonization Process in Eastern Ukraine.

Key results and Recommendations

 

 

 

 

 

 

 

Аналітичний звіт щодо дослідження процесу декарбонізації у Східній Україні.

Ключові результати та рекомендації

 

 

 

 

 

 

 

Аналітичний звіт щодо дослідження процесу декарбонізації у Східній Україні (повна версія)