13 грудня 2018
Авторські статті

Суд забрав у Держекоінспекції право нараховувати збитки підприємствам

Цю новину розповсюдило Мінприроди, що, в свою чергу, викликало шквал емоцій в соціальних мережах.

Шостий апеляційний адміністративний суд відхилив апеляційну скаргу Мінприроди, залишивши без змін рішення суду першої інстанції про визнання протиправним і не чинним Наказу № 639 Міністерства охорони навколишнього природного середовища України від 10 грудня  2008 року.  Цим наказом було затверджено Методику розрахунків розмірів відшкодування збитків, заподіяних державі в результаті наднормативних викидів забруднюючих речовин в атмосферне повітря.

Ця методика встановлювала єдині на території України правила визначення розмірів відшкодування і стягнення збитків в результаті наднормативних викидів забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами.

2 серпня 2018 року  Окружний  адміністративний суд м. Києва  визнав вище зазначений наказ  протиправним і не чинним.

Що ж все таки трапилось? Чому суд відміняє Наказ Мінприроди? Задля цього необхідно ознайомитися із обґрунтуванням судді, який виніс це рішення.

Виявляється суть у наступному. Громадянин України звернувся до суду з метою захисту своїх конституційних прав на чисте повітря, яке порушено з боку Трипільської ТЕС.

На думку позивача, регулювання правовідносин щодо порядку та розмірів шкоди, завданої порушенням законодавства про охорону атмосферного повітря має здійснюватися виключно законом України, а не підзаконним нормативно-правовим актом - Наказом № 639. Внаслідок чого, система заходів стимулювання і відповідальності у сфері охорони атмосферного повітря належним чином не функціонує у зв'язку з чим наднормативні викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря продовжують здійснюватися стаціонарними джерелами забруднення суб'єктів господарювання, що негативно впливає на екологічні права громадян, у тому числі позивача як працівника Трипільської ТЕС.

У зв'язку з протиправністю оскаржуваного Наказу № 639, у зазначених суб'єктів господарювання, відсутні правові стимули до зменшення розмірів таких викидів.

А тепер переходимо до аргументації суду. Пропустимо частину, де суддя пояснює права громадянина на відповідне оскарження із посиланням на Оргуську конвенцію, Конвенцію про захист прав людини і основоположних свобод та деяких рішень ЄСПЛ, переходимо до головного.

А головне в наступному: проаналізувавши законодавчу базу в сфері охорони довкілля, суддя приходить висновку, що оскаржуваний наказ не відповідає нормі закону та визнає його протиправним та нечинним. 

Це, в свою чергу, дає поштовх масштабній ланцюговій реакції:

Нечинний Наказ посилається на недіючі показники ГДК, що унеможливлює його "реанімацію". →Потім на черзі визнання протиправною та нечинною повністю " Методики розрахунку розмірів відшкодування збитків, заподіяних державі внаслідок порушення законодавства про охорону та раціональне використання водних ресурсів", бо також відсутні показники ГДК для водних об’єктів. →Анулювання всіх Дозволів на викиди, Дозволів на спеціальне водокористування, Висновків санітарної експертизи та Висновків з оцінки впливу на довкілля, виданих з порушенням законодавства (видача документів дозвільного характеру відбувалась на підставі нечинних нормативних актів). →Забруднювачі забруднюють. →Обмеження відсутні. →Відповідальність відсутня. →Працюємо не по закону, а по поняттях. →І картковий будиночок під назвою Мінприроди складається. 

Мінприроди протягом багатьох років ігнорує відсутність в країні нормативів якості повітря, нормативів якості водних ресурсів, класів небезпечності відходів. І всіх все влаштовує!?

Мінприроди, не погодившись із судовим рішенням, подало апеляційну скаргу до Київського  апеляційного адміністративного суду (нині Шостий апеляційний адміністративний суд), який, на жаль, також прийняв рішення не на користь захисту українського довкілля.

Міністр екології та природних ресурсів Остап Семерак переконаний, що відміна методики унеможливить нарахування збитків і фактично створить «амністію» для підприємств-забруднювачів, і як наслідок погіршить екологічну ситуацію в країні. 

«Такі дії приведуть до безкарності забруднювачів атмосферного повітря, що сприятиме подальшому безвідповідальному порушенні  природоохоронного законодавства. Великі  підприємства, ТЕСи та ТЕЦи  не будуть здійснювати  заходи по скороченню викидів, а ті, які працюють без дозволу, не вважатимуть за необхідне його отримати. А це в свою чергу призведе до несплати податку до державного бюджету і повного безконтролю в цьому напрямку», - зазначає Міністр.

Остап Семерак переконаний, що відміна наказу створить умови для ігнорування виконання Національного плану зі зменшення викидів в атмосферу від великих спалювальних установок.

Не дивлячись на те, що суд виявив невідповідності у природоохороному законодавстві, яких крім цього випадку забагато, у Міністерстві   замість того, щоб виконувати свої прямі обов'язки (розроблення проектів законів та інших нормативно-правових актів з питань, що належать до його компетенції)лише розводять руками та критикують суд.

Далі цитати із рішення суду, бо на наш погляд, це просто шедевр. Дуже ґрунтовний аналіз законодавства.

Отже, у даному разі позивач має обґрунтоване і законне право на оскарження наказу Міністерства охорони навколишнього природного середовища України від 10.12.2008 № 639 "Про затвердження Методики розрахунку розмірів відшкодування збитків, які заподіяні державі в результаті наднормативних викидів забруднюючих речовин в атмосферне повітря".

За абзацом першим статті 68 Закону України "Про охорону навколишнього природного середовища", порушення законодавства України про охорону навколишнього природного середовища тягне за собою встановлену цим Законом та іншим законодавством України дисциплінарну, адміністративну, цивільну і кримінальну відповідальність.

Відповідальність за порушення законодавства про охорону навколишнього природного середовища несуть особи, винні у: допущенні наднормативних, аварійних і залпових викидів і скидів забруднюючих речовин та інших шкідливих впливів на навколишнє природне середовище. (п. є) ст. 68 Закону України "Про охорону навколишнього природного середовища")

Відповідно до статті 2 Закону України "Про охорону навколишнього природного середовища" від 25 червня 1991 року № 1264-XII, відносини у галузі охорони навколишнього природного середовища в Україні регулюються цим Законом, а також земельним, водним, лісовим законодавством, законодавством про надра, про охорону атмосферного повітря, про охорону і використання рослинного і тваринного світу та іншим спеціальним законодавством.

Закон України "Про охорону атмосферного повітря" від   16 жовтня 1992 року № 2707-XII визначає правові і організаційні основи та екологічні вимоги в галузі охорони атмосферного повітря.

Цей Закон спрямований на збереження та відновлення природного стану атмосферного повітря, створення сприятливих умов для життєдіяльності, забезпечення екологічної безпеки та запобігання шкідливому впливу атмосферного повітря на здоров'я людей та навколишнє природне середовище.

З системного аналізу наведених нормативно-правових актів випливає висновок, що Закон України "Про охорону навколишнього природного середовища" є загальним нормативно-правовим актом, а Закон України "Про охорону атмосферного повітря" - спеціальним.

Статтею 22 Закону України № 2707-XII передбачено, що для забезпечення охорони атмосферного повітря впроваджуються організаційно-економічні заходи, що передбачають: - відшкодування збитків, заподіяних внаслідок порушення законодавства про охорону атмосферного повітря.

Статтею 33 Закону України "Про охорону атмосферного повітря" встановлено, що особи, винні у: перевищенні нормативів допустимих викидів забруднюючих речовин стаціонарних джерел в атмосферне повітря та нормативів гранично допустимого впливу фізичних та біологічних факторів стаціонарних джерел - несуть відповідальність згідно з законом.

Беручи до уваги наведені норми, суд погоджується з твердженням позивача щодо регулювання правовідносин стосовно шкоди за перевищення нормативів допустимих викидів забруднюючих речовин у атмосферне повітря здійснюється як нормами Закону України "Про охорону навколишнього природного середовища", так і нормами Закону України "Про охорону атмосферного повітря".

Натомість виникає питання, як норми цих законів взаємодіють між собою у випадку виникнення колізій їх правозастосування.

Згідно з абз. 4 ст. 68 Закону України "Про охорону навколишнього природного середовища", підприємства, установи, організації та громадяни зобов'язані відшкодовувати шкоду, заподіяну ними внаслідок порушення законодавства про охорону навколишнього природного середовища, в порядку та розмірах, встановлених законодавством України.

Проте, нормами статті 34 Закону України "Про охорону атмосферного повітря" встановлено, що шкода, завдана порушенням законодавства про охорону атмосферного повітря, підлягає відшкодуванню у порядку та розмірах, встановлених законом.

Обидві наведені норми є однопредметними та стосуються, по суті, однакових правовідносин відшкодування збитків, заподіяних державі за перевищення нормативів допустимих викидів забруднюючих речовин у атмосферне повітря, проте між ними наявна суперечність в частині встановлення сфери правового регулювання порядку та розмірів таких відшкодувань на основі закону чи законодавства України.

Постановою Верховної Ради України від 12 вересня 1991 року № 1545-XII "Про порядок тимчасової дії на території України окремих актів законодавства Союзу РСР" визначено, що до прийняття відповідних актів законодавства України на території республіки застосовуються акти законодавства Союзу РСР з питань, які не врегульовані законодавством України, за умови, що вони не суперечать Конституції і законам України.

Так, Закон Української Радянської Соціалістичної Республіки "Про охорону навколишнього природного середовища" був прийнятий Верховною Радою Української РСР 25 червня 1991 року. Даний закон належить до актів законодавства Союзу РСР. В подальшому назва Закону була змінена на "Закон України "Про охорону навколишнього природного середовища" 06.03.1996 р.

Закон України "Про охорону атмосферного повітря" був прийнятий Верховною Радою України 16 жовтня 1992 року та належить до законодавства України.

Таким чином, оскільки Закон України "Про охорону навколишнього природного середовища" належить до актів Союзу РСР, а абз. 4 ст. 68 цього Закону суперечить нормі статті 34 Закону України "Про охорону атмосферного повітря", то має застосовуватись саме норма останнього Закону.

Суд вважає, що у даному разі положення абзацу 4 статті 68 Закону України "Про охорону навколишнього природного середовища" є загальною нормою по відношенню до норми статті 34 Закону України "Про охорону атмосферного повітря", яка є спеціальною.

За таких обставин, наведені норми є колізійними.

Слід навести висновок Конституційного Суду України наявний у рішенні від 03.10.1997 року № 4-зп (справа про набуття чинності Конституцією) де суд установив, що конкретна сфера суспільних відносин не може бути водночас врегульована однопредметними нормативними правовими актами однакової сили, які за змістом суперечать один одному. Звичайною є практика, коли наступний у часі акт містить пряме застереження щодо повного або часткового скасування попереднього. Загальновизнаним є й те, що з прийняттям нового акта, якщо інше не передбачено самим цим актом, автоматично скасовується однопредметний акт, який діяв у часі раніше (п. 3 мотивувальної частини рішення).

Згідно зі ст. 2 Закону України "Про Конституційний Суд України" від 13 липня 2017 року № 2136-VIII, Конституційний Суд здійснює свою діяльність на засадах верховенства права, незалежності, колегіальності, гласності, відкритості, повного і всебічного розгляду справ, обґрунтованості та обов'язковості ухвалених ним рішень і висновків.

У відповідності до ч. 1 ст. 92 Закону України № 2136-VIII, юридичну позицію Конституційний Суд викладає у мотивувальній та/або резолютивній частині рішення, висновку.

Наведена юридична позиція Конституційного Суду України, з огляду на обов'язковість рішень цього суду, приймається до уваги адміністративним судом.

Крім того, Верховний Суд України у рішенні від 17.03.2010 у справі № 6-23705св09 зауважив, що при колізії спеціальної та загальної правової норми, які врегульовують одне й те ж питання, діє спеціальна правова норма.

Аналогічного висновку ВСУ дійшов у справі № 6-48цс12 в рішенні від 30.05.2012 за яким, з урахуванням дії темпоральних правил (принцип дії закону у часі), виходячи з яких у випадку колізії законів (суперечність один одному двох або більше чинних нормативних актів, прийнятих стосовно одного і того ж питання) застосовується акт, виданий пізніше, як у випадку, коли про скасування старих норм прямо зазначено у новому законі, так і у випадку, коли таких застережень у новому законі немає.

Як вже було зазначено, Закон України "Про охорону навколишнього природного середовища" був прийнятий 25 червня 1991 року, а Закон України "Про охорону атмосферного повітря" - 16 жовтня 1992 року.

Положення абз. 4 ст. 68 Закону України "Про охорону навколишнього природного середовища", у такому вигляді як вони існують на день звернення із позовом - діють з 06.03.1996, а ось положення ст. 34 Закону України "Про охорону атмосферного повітря" - з 21.06.2001.

Отже, підлягають застосуванню саме положення статті 34 Закону України "Про охорону атмосферного повітря", оскільки цей акт прийнятий пізніше.

З наведеного випливає висновок, що правовідносини із відшкодування збитків, заподіяних державі за перевищення нормативів допустимих викидів забруднюючих речовин у атмосферне повітря мають регулюватись виключно нормами Закону України "Про охорону атмосферного повітря", а саме статтею 34 цього Закону як спеціальною нормою.

За змістом цієї статті, порядок та розміри відшкодування шкоди завданої порушенням законодавства про охорону атмосферного повітря встановлюється виключно законом, який до сьогодні не прийнятий Верховною Радою України.

Суд відзначає, що визначення терміну "закон" не закріплене ані у Конституції України, ані у інших законах України.

Заслуговує уваги позиція Європейського суду з прав людини щодо поняття "закон", яка викладена у рішенні від 23.06.1995 у справі "Толстой-Милославський проти Сполученого Королівства" (заява № 18139/91).

Суд зауважив, що "Під терміном "закон" […] слід розуміти як норми, встановлені писаним правом, так і правила, що сформувалися у прецедентному праві. Закон має відповідати якісним вимогам, насамперед, вимогам "доступності" та "передбачуваності". "Закон" повинен бути належним чином доступним: громадянин повинен мати змогу отримати адекватну інформацію за обставин застосування правових норм у конкретному випадку. Крім того, норма не може розглядатися як «закон», якщо вона не сформульована з достатньою чіткістю, щоб громадянин міг регулювати свою поведінку. Громадянин повинен мати можливість - у разі необхідності за належної правової допомоги - передбачити, наскільки це розумно за конкретних обставин, наслідки, до яких може призвести певна дія".

Статтею 8 Конституції України передбачено, що в Україні визнається і діє принцип верховенства права. Конституція України має найвищу юридичну силу. Закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй.

За приписами абз. 3 ст. 117 Конституції України, нормативно-правові акти Кабінету Міністрів України, міністерств та інших центральних органів виконавчої влади підлягають реєстрації в порядку, встановленому законом.

Згідно з п. 1.4. Порядку подання нормативно-правових актів на державну реєстрацію до Міністерства юстиції України та проведення їх державної реєстрації, затвердженого Наказом Міністерства юстиції України від 12 квітня 2005 № 34/5 (у редакції наказу Міністерства юстиції України від 15 травня 2013 № 883/5), наказ, розпорядження, постанова, рішення (далі - розпорядчий документ) - акт організаційно-розпорядчого характеру чи нормативно-правового змісту, що видається суб'єктом нормотворення у процесі здійснення ним виконавчо-розпорядчої діяльності з метою виконання покладених на нього завдань та здійснення функцій відповідно до наданої компетенції з основної діяльності, адміністративно-господарських або кадрових питань, прийнятий (виданий) на основі Конституції та інших актів законодавства України, міжнародних договорів України, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України, та спрямований на їх реалізацію, спрямування регулювання суспільних відносин у сферах державного управління, віднесених до його відання.

Нормативно-правовий акт - офіційний документ, прийнятий уповноваженим на це суб'єктом нормотворення у визначеній законом формі та порядку, який встановлює норми права для неозначеного кола осіб і розрахований на неодноразове застосування (п. 1.4. зазначеного Порядку).

Отже, Наказ № 639 належить до підзаконних актів з огляду на наведені положення законодавства України, оскільки він був виданий Міністерством охорони навколишнього природного середовища.

В світлі висновку, викладеному у пункті 25 Рішення Європейського суду з прав людини у справі "Проніна проти України", суд зобов'язаний надавати відповідь на кожен із специфічних, доречних та важливих доводів заявника, а виходячи з позиції цього суду, що висловлена в пункті 42 рішення "Бендерський проти України", відповідно до практики, яка відображає принцип належного здійснення правосуддя, судові рішення мають в достатній мірі висвітлювати мотиви, на яких вони базуються.

З аналізу положень оскаржуваного Наказу Міністерства охорони навколишнього природного середовища України від 10 грудня 2008 року № 639 "Про затвердження Методики розрахунку розмірів відшкодування збитків, які заподіяні державі в результаті наднормативних викидів забруднюючих речовин в атмосферне повітря" вбачається, що сфера його регулювання витікає із приписів статті 34 Закону України "Про охорону атмосферного повітря".

Таким чином, правовідносини щодо порядку та розміру відшкодування шкоди, завданої порушенням законодавства про охорону атмосферного повітря, які мають регулюватись виключно на рівні закону, на сьогодні, регулюються підзаконним актом - Наказом Міністерства охорони навколишнього природного середовища України від 10 грудня 2008 року № 639 "Про затвердження Методики розрахунку розмірів відшкодування збитків, які заподіяні державі в результаті наднормативних викидів забруднюючих речовин в атмосферне повітря".